洪水围城敲警钟 如何应对成难题

Les institutions financières ne raffolent pas de l’idée de consentir des prêts pour des propriétés dans les zones d’inondation 0-20 ans.

七天记者 颜宏

今年的春季洪水来势汹汹,不仅比2017年那次来得早,还来得大,截止到记者发稿时为止,在魁省就已经有7,053座房屋被淹,3,458座房屋被洪水围困,10,437人被疏散。其中,仅在Sainte-Marthe-sur-le-Lac小镇,因一座已经具有40年历史的堤坝垮塌就导致了6,000多人被紧急疏散,2,500座房屋被淹。

蒙特利尔的情况较好,虽然市长Valérie Plante宣布把紧急状态延长至5月4日,但受灾地区主要集中在西岛的L’Île-Bizard和Pierrefonds-Roxboro,截止到4月29日,这里有107座房屋里的人被疏散, 而且是自愿撤离,并不是政府强制命令的结果。而上周六,东北部的Ahuntsic-Cartierville区曾发生一处临时堤坝泄漏事故,经过消防员、士兵以及防洪志愿者的及时补救,没有造成大的危害,目前这个临时堤坝已经被加高和加固,保护临近居民不受洪水之苦。

好在近期的降雨比预期要少,整个魁省的水位除了Outaouais地区外都在下降或保持稳定。Sainte-Marthe-sur-le-Lac小镇被紧急疏散的民众中有大约一半的人被允许回家拿个人物品,有的人需要在消防人员的护送下、乘坐橡皮舟回到家中,而回到家的人发现受灾情况非常严重,不少房子需要完全扒掉重建。

随着洪水水位的下降,抗洪救灾的紧急状况有所缓解后,关于此次洪灾的后果、影响、善后以及未来如何避免等话题也摆到议事日程上来。

省长François Legault本周一在Mauricie和Centre-du-Québec的受灾地区视察时指出,需要各地尽快制定政策以解决洪水过后的市政发展、灾民搬迁以及洪水过后的免疫问题。但具体执行的难题也很快被摆上桌面,比如Maskinongé的市长Roger Michaud就提出他所在的市镇里可用的住宅用地储量有限,根本无法重新安置所有的受灾住户,除非省政府能够批准把部分农业用地改为住宅用地,让灾民放弃现有住房造成的市政税收减少也是个头疼的问题。

省长Legault承认住户减少的话对市镇财政将产生严重影响,说省政府正在思考如何在财政上帮助受灾市政府。不过他也强调政府提供的解决办法应“尽量减少对民众的长期损害,并防止魁北克纳税人多次为受灾民众支付维修费用”, 他同时表示,魁北克必须重新绘制“洪泛地图”,这样才能禁止人们在有洪水风险的地区搭建房屋。

魁省公共安全部长Geneviève Guilbault也表示现在应该“更广泛地思考如何预防可能到来的洪水灾害,无论是筑坝还是其他的预防措施,而不仅仅是洪水过后的家园重建。”

不给力的房屋保险

按理说,民众的房屋、财产因洪灾受到损害,承保房屋的保险公司应该承担主要的赔付责任,但很不幸的是,大部分的房屋保险都不包括洪水险。

魁省传统的房屋保险对水灾造成的损害一般包括室内水险和室外水险。室内水险指室内水管、下水道、暖气、热水器(有年限要求)等设施突然破裂造成的损失;室外水险指包括雨水或雪水从屋顶、门窗、墙体裂纹等渗入造成的损失。为什么不包含自然灾害的洪水呢?流传的说法是根据各级政府的调查和警示,一些地区的水位上升是一种“可预见的”的现象,不是单纯的“意外”。而且联邦和省级政府会给受灾民众提供紧急的财务援助,所以保险公司就把洪灾排除在外了。但现在随着全球性的气候变化,极端天气发生的频率不断被刷新,“可预见性”的气候灾害已经变成不可预见:以前曾经是可以居住的地方,现在变得洪水频发;昨天还是宜居的地方,今天就可能变成龙卷风的通道,不再宜居了。

在2017年的加东洪水后,加拿大保险局BAC(Bureau d’assurance du Canada)曾建议各大保险公司修改现有的保险条款。到目前为止魁省只有Desjardins, La Personnelle, Intact, Bélair Direct, Aviva, Co-operators 以及La Capitale保险公司提供洪水险(inondations terrestres),但他们并不宣传这类保险,所以知道存在这种保险的住户并不多,保险公司还会根据自己划定的风险级别来决定是否承担洪水险。即使推出洪水险的保险公司,也不提供房屋的全额保险,只保一定的数额,比如保5万或10万,理赔的过程也很漫长。

根据BAC的统计,全国只有10%到15%的房主购买了洪水保险。没有购买的原因有的是因为房主不知道,有的是因为房主嫌贵,还有很多是因为保险公司拒绝那些住宅位于洪泛区的房主购买洪水险。

Québec offrira un dédommagement équivalant au «coût neuf de la résidence ou du bâtiment, ou 200 000$», précisent les documents d’information du gouvernement.

联邦政府的角色

那些没有商业保险的房主们受到的损失,就只能靠政府提供的减灾援助项目了。联邦级政府一般是通过自然灾害财政援助项目Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC)拨出资金,由受灾地区的省政府负责提供救助。根据2019年的财政预算,与此对应的减灾和适应基金(Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes)可对全国提供20亿元的抗灾援助,针对今年加拿大多地爆发洪灾,联邦表示有增加该项基金数额的可能性。但联邦的资金将不会支付给具体的受灾人员,而是拨付给省一级机构,再由省级机构负责具体的发放工作。

不过一些相关机构表示近期以来从联邦政府手中拿到自然灾害救援资金比以前困难多了;这一方面是联邦政府财政紧张已经是常态;另一方面是全球气候变暖引起的恶性灾害也成了常态,联邦政府在努力减少自己卷入自然灾害后重建工作的深度和广度。

对这一困局,加拿大研究减少灾害损失的专家Glenn McGillivray认为,就像保险公司会在二级保险市场为自己的保单购买再保险一样,政府也应该让市场来承担灾害风险;或者是在二级保险市场购买自然灾害保险,或者是干脆把自然灾害赔偿项目交给市场经营。

面对今年大范围的洪灾,联邦基础设施部长(Ministre fédéral de l’Infrastructure) François-Philippe Champagne称上周就已经写信给魁省政府,表示联邦已经准备好相关的资助资金,并制定了针对灾民的帮助计划,一旦魁省拿出具体的要求,他会“紧急、优先”地处理。另外,魁省还可以申请约18亿美元的联邦绿色基础设施建设经费。

在魁省受灾的新闻报道中,经常可见魁省省长、省公共安全部门以及市政人员的身影,却看不到联邦政府的影子,其实全国大约90%的自然灾害损失是由联邦政府承担的。联邦政府还在魁省、安省和新不伦瑞克省等受灾地区派出约2,000名士兵参加救援,联邦国防部长Harjit Sajjan表示部队官兵将留在受灾地区提供帮助,直到不需要为止,还大度地表示,不会给这些接受帮助的省份发出军人服务的账单。总理特鲁多也表示他的政府已经准备好成为受“极端气候灾难”重创省份的合作伙伴。

省政府的资助

魁省在4月15日开始实施新的综合补偿和财政援助计划(Programme général d’indemnisation et d’aide financière)。这个计划可给潜在的受灾家庭提供每天125元(业主),或75元(租客),累计最高5,000元的预防资金,例如购买沙袋、搬动家电人工费用等,且无需收据,;还提供从疏散的第4天到第100天每天20元的临时住宿津贴;如果受灾民众接到政府的房屋修缮通知,住户还可获得每月1000元的生活补助;该补助还包括损害物品更换补偿,如客厅家具被损可补2000元,冰箱1000元,烤箱700元,餐桌850元,四把椅子200元,一套炊具200 元等等。

魁省公共安全部还出台了一个连续受灾的补助方案,部长Geneviève Guilbault本周一在灾区视察时表示,尽管魁省各地区的房价差别很大,但20万是新建一所住房的平均值,所以魁省就以这个合理的折衷设定值为最高补偿数额。如果一户受灾家庭的房屋需要重建,而获得的累计补助达到建一座新房的一半,即10万元时,可有两个选择,一个是继续留在洪泛区,政府发出最后一张支票后,将不再承担今后的任何损失;另一种是搬离洪泛区,受灾户可获得20万的搬家重建费,甚至有可能另外获得5万元的土地购置费。

搬走不是易事儿

在魁省春季洪水刚开始爆发的时候,省长Legault就曾提出过这个鼓励灾民搬离洪泛区的补助政策。刚开始时,还有一些被淹住户嫌20万太少而不愿意接受,但随着洪水导致的灾害日渐严峻,许多人甚至在一夜之间失去了所有,很多灾民开始认真考虑政府的搬迁建议,一些性急的灾民就对媒体表示,不想再花时间、精力去做清洁、整理和修缮被淹的家,只想着搬走,希望能尽快领到政府承诺的补偿支票,早点开始新的、没有水灾的生活。但具体的实施目前看起来不那么简单。

本周一,魁省最早受灾市镇之一的Beauce已经开始了清理工作,市政府也宣布将为1,200多名受灾民众举办三场有关受灾资助情况的信息说明会,却断然拒绝媒体记者到场。而第一场信息说明会结束后,本来充满期待的灾民却是更郁闷地走出会场。有与会灾民表示,市政府的工作人员在说明会上明确指出,不要听省长或者新闻报道的说法,补助资金的落实没那么简单,要做好漫长过程的准备。搬家支票的领取不是说自己受了灾,愿意搬家就可以,而是市政府将组织人力去各家对受灾情况进行评估,再根据受灾情况制定相应的补偿办法,每一家都会不一样。鉴于受灾人数众多,而市政评估人员的数量有限,从评估到定损到最终拿到补偿金将不会很快,至少要几个月甚至一年的时间。

当地居民Jean-Bernard Gilbert的房子被rivière Chaudière河水淹没了整个地下室,一层也进了水,他们已经决定不再继续住下去了,水灾弄的一家人吃不好,睡不好,再加上精神高度紧张,身心俱疲,只想尽快搬离。他和爱人已经看到称心的房子,拿到政府的搬家费后就可以下offer,但领取程序看起来要复杂的多。首先,他要约时间去市政府说明情况,然后等市政评估人员上门来评估,接着才能谈到补偿的问题,而这中间需要多长时间,谁也不知道。他认为政府应该加快评估过程,简化救灾补助发放的程序,让受灾民众更快地恢复正常生活。

市级政府的小算盘

洪灾发生后,一些专家指责一些市镇政府在本次洪灾上具有不可推卸的责任,比如有的市政政府为了增加财政收入,在明知道是洪泛区的地方也毫不犹豫地开发房地产项目,因为水景房屋数量有限,属于奇货可居的一类,房屋价格也较高,可以获得更高的地税收入。还有的市镇刻意隐瞒洪泛区的地理位置,公众很难在购买房屋前获得相关的信息。好在魁省环境与对抗气候变化厅(Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques)出台了一份互动式的全省洪泛区地图,只要输入具体的地址,就可以看到该地区的洪水情况,

滑铁卢大学环境与经济学教授Jason Thistlethwaite和他同事审查了全国280个城市的地图来查看洪泛区的标注状况,结果发现这些地图要么已经过时,要么公众无法进入,要么标注得让普通民众无法理解。许多洪水地图都是针对工程师和规划人员的,所以对大多数业主来说意义不大。他还认为对于那些位于洪泛区的房屋来说,最好的办法是市政府把这些住房买回来拆掉,因为市政府本来就不应该批准在洪泛区建造住房。

2011年,Montérégie地区的Richelieu河水暴涨,导致上百所房屋被淹。当时的自由党政府决定只给与那些拆毁被淹住房,搬离洪泛区的灾民补助,后在当地民众和议员的压力下同意也给被淹房屋的原地重建提供补偿。8年过去后,处在洪泛区的126座房屋被扒掉,其中有51座房屋是在原地址上重建,就是说还处在洪水泛滥的高风险地区。已经在该地住了30年的Dominic Moschetti表示,重建他的住宅花了30万,包括政府提供的15万补助,为了避免再次被淹,他新建的房屋抬高了地基。

Saint-Jean-sur-Richelieu地区的市政规划、环境以及经济发展主任(Directeur du Service de l’urbanisme, de l’environnement et du développement économique)Luc Castonguay则对政府的做法不认同,他认为一些居民宁愿承受被淹的风险也不愿意放弃自己的“邻水天堂”,但政府有责任禁止在洪泛区建房,以减少受灾、摧毁、重建之类循环反复造成的社会财富的巨大浪费。

 

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